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"悬浮"的社会组织:扎根社区缘何沦为运作空转?| 文化纵横

发布时间:2021-10-07人气:
本文摘要:[导读]相较于近年来海内类型富厚、充满活力的公益实践,中国公益理论的本土化事情才刚刚起步,积累严重不足。中国公益理论面临着与后发国家社会科学生长相似的逆境,需要从多个面向推进相关思考和研究。《文化纵横》2020年12月号的公益专题将从社会生长的角度探讨公益组织:公益组织作为塑造社会生活的一支气力,是如何在社会网络中与政府、企业等其他社会主体互动、协作,进而推动中国社会生长的呢?

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[导读]相较于近年来海内类型富厚、充满活力的公益实践,中国公益理论的本土化事情才刚刚起步,积累严重不足。中国公益理论面临着与后发国家社会科学生长相似的逆境,需要从多个面向推进相关思考和研究。《文化纵横》2020年12月号的公益专题将从社会生长的角度探讨公益组织:公益组织作为塑造社会生活的一支气力,是如何在社会网络中与政府、企业等其他社会主体互动、协作,进而推动中国社会生长的呢?陈锋的文章关注社会组织到场社区治理的体现,通太过析社会组织的资源供应逻辑和社会组织到场社区发动的路径,展现出新公共治理理论和社会事情理论在中国实践历程中遭遇的逆境,以及中国群众事情履历的重要性。

本文为敦和基金会资助修远基金会的“中国公益实践与理论的本土化转型”项目的阶段性结果。文章刊于《文化纵横》2020年12月刊,仅代表作者看法,特此编发,供诸君思考。

✪ 陈锋 | 北京工业大学文法学部▍问题的提出社会组织作为国家与社会治理的重要主体之一,是国家与社会治理现代化不行或缺的重要气力。党在十八届三中全会决议中提出,“创新社会治理体制,革新社会治理方式,激活社会组织活力”,明确了社会组织在社会治理中的角色。十九大陈诉则进一步指出社会组织到场社会治理的偏向,“打造共建共治共享的社会治理格式……推动社会治理重心向下层下移,发挥社会组织作用,实现政府治理和社会调治、住民自治良性互动”。

同时,中央出台一系列法例政策,以推动、扶持、培育社会组织生长,推广政府购置服务。2016年底,《关于通过政府购置服务支持社会组织培育生长的指导意见》出台。意见指出,政府要通过政府购置服务摆设部门新增公共服务支出,其中,向社会组织购置的比例原则上不低于30%。这一政策为社会组织生长与社会组织到场社会治理提供了重要契机。

在地方层面,下层政府为推动下层治理创新,纷纷投入大量资金推动政府向专业社会组织购置社会服务,支持社会组织到场社区治理。政策界与学界均对专业社会组织到场社区治理寄予厚望,期待通过这一途径实现社会治理结构的优化、社会服务的专业化以及公共服务效率的提升。一些地方政府在社会治理创新的配景下总结出一些引导社会组织到场社区治理的典型案例,从中可以看出社会组织在社区治理中发挥的部门努力作用。但从整体来看,社会组织的迅猛生长与到场社区治理效果上的有限性形成了强烈反差,多数社会组织仍然面临无法深入社区的嵌入性问题与服务能力较低的专业性问题。

一些社会组织甚至体现出强烈的市场化的谋利性与体制化的行政依附性,甚至在政府购置服务配景下形成庞大的分利空间。社会组织作为到场社会治理的主体,反而成为需要被治理的工具。这一状况何以泛起,需要深刻反思。社会组织作为中国社会下层生长出的组织形态,对其的明白往往从它与政府的关系中展开。

一方面,它面临自身的生长逆境,与政府生长出“分类控制”“控制与支持”“生长与控制”等关系;另一方面,政府治理机制转型,客观上为推动下层组织生长提供了重要契机,但同时强化了社会组织体制化与市场化的双重异化属性。这一属性进一步传导到社区治理,影响了社会组织到场社区治理的效果。例如,政府鼎力大举推行购置服务,以项目制治理社会组织,这些治理方式及其内生的事本化特性使社会组织脱嵌于社区,很大水平上背离了原初的目的。

可是,上述视角在分析社会组织到场社区治理问题上仍然属于外部视角,我们更需要进一步讨论外部影响何以内化,从微观层面展现社会组织嵌入社区的机制与效果。嵌入反映的是社会组织与社区的关联、融合水平。主要指标包罗,社会组织在多大水平上能够掌握社区需求、相识社区的文化看法和价值规范、拥有社区住民的信任和关系网络资源,以及扎根于社区。

在理想意义上,嵌入意味着社会组织成为社区治理不行或缺的一环,不仅提供服务,而且能够融入治理体系,处于焦点领域,独立自主地发挥作用。专业社会组织之所以未能嵌入社区治理体系,往往和社会组织与社区之间的互动相关。

从专业社会组织的角度而言,问题多在于社会组织的人员高流动性、较低的专业性以及较强的市场营利性念头,导致社会组织自身稳定性有限,未能获得社区的信任,缺乏到场社区治理的竞争力。对作为嵌入工具的社区来说,多数社区基于自身或公或私的利益考量,倾向于将社区利益内部化,有意脱嵌。部门社区虽然也倾向于政府购置服务,但具有把行政任务和公共服务“甩包”的倾向。

社区与社会组织之间并未建设平等协商、相助互助的主体关系。本文将进一步讨论社会组织资源供应异化的外部传导机制与社会组织到场社区发动的内部路径和效果,分析社会组织如何悬浮于普通社区住民并脱嵌于社区,进而从“回归社会”这一社会组织的公共价值使命,探讨社会组织嵌入社区治理的基本理路。▍市场化、体制化与关系化:社会组织资源供应体系的异化逻辑从资源供应体系上看,现在专业社会组织到场社区治理的资源主要依赖政府购置社会服务的资金,多通过项目制的方式举行。这一模式源于新公共治理理论,主张通过市场机制推动政府革新,让私营部门与其他社会主体到场公共服务的供应,引入竞争机制,从而提高服务供应的质量和效率。

可是,在详细实践中,政府购置社会服务这一资源供应体系与运作方式却发生了一定的异化,主要遵循市场化、体制化与关系化三重逻辑,瓦解了社会组织服务的“社会性”特征。一是市场化逻辑,即完全以契约形式与政府互助,实现资源的市场交流。

其中,少数社会组织通过自身的专业性服务赢得了社会的认可,逐步获得政府的信任,具备一定的平等协商能力,因而形成较稳定的互助模式,有着相对可连续的资金保障泉源。部门社会组织虽然也严格遵循与政府签订的社会服务协议,但其焦点目的在于“盈利”,在行动中具有强烈的工具理性取向,体现失事本主义的特征——在社会服务中仅仅关注契约中涉及的服务,甚至仅仅是运动,以便留痕。详细体现为,以结项评估指标达标为目的,而非以回应住民需求与解决社区问题的社会服务目的为宗旨,对于恒久构建社区网络也缺乏兴趣。

此外,许多社会组织以市场需求为驱动,并没有明确的组织定位,并未扎根于某一服务领域、生长自身专业特色,而是完全凭据政府需求整合团队和资源,甚至在自身不具备服务能力时,充当“中介”的角色,举行服务的二次发包,从中赚取差价。如此一来,其服务由于非专业性与非社会性,不为社区与地方政府信任。

这使得政府购置社会服务的可连续性降低,社区服务的不稳定因素增加,社会组织自身的生存危机进一步凸显,部门社会组织在猛烈的市场竞争中被逐步淘汰。二是体制化逻辑,即主要以地方政府的行政意志为导向,形成单向度的资源依赖。政府购置社会服务虽然在地方社会治理创新中被频频提起,但这一制度之所以能普遍推行,是在政府职能转变的配景之下政府自上而下推动行政革新的效果;而在政府推动的历程中,也出现出显着的层级差异。

有的研究指出,国家在构建社会组织生长的制度情况中出现“模糊发包”的治理机制,地方政府往往缺乏革新的深层动力。可是,随着地方政府受到的制度约束与财政约束不停增强,而灵活性与弹性不足,下层政府更注重通过生长社会组织来解决自身遇到的难题,进而形成“借路”机制,对社会组织举行“隐蔽”控制。因此,在“借路”机制下,政府购置服务只是一种变相的行政扩张,社会组织到场社区治理遵循的仍然是地方政府“体制化”行政所主导的逻辑,通常以满足地方行政目的为首要需求,难以在社区服务中彰显其社会性与专业性。

再好比,需求评估是社会组织到场社区治理的基础事情,也是填写政府购置服务申请书中的须要部门;然而,当前社会组织的需求评估却多体现为基于政府(社区)需求的导向,而非以社区民众需求为本。在项目申请前,部门社会组织受时间、关系等多种因素限制,险些未能针对普通住民开展实质性的需求评估,主要依靠文献查询、网络问卷观察或访谈几名社区精英相识情况,导致需求评估的真实性与可参考性价值较低,进而影响整个服务项目的设计导向,使其与群众的需求不相匹配。三是关系化逻辑,指社会组织努力建构并依赖政缘关系网络,以形成资源的利益交流。

政府购置社会服务的鼎力大举推行,意味着政府将大量资金投向社会,形成庞大的利益场,因而吸引了各方气力的关注。国家就政府购置服务自上而下制定了严格的羁系制度,好比招投标和评估制度,以实现对项目发包与结项的监视。这一技术治理的逻辑虽然在一定水平上有助于实现“法式正义”,但并不能保证实现“实质正义”,甚至造成了以形式主义的方式实现法式正当性、举行变相且隐蔽的权力寻租的空间。笔者在调研中发现,当前一些社会组织的卖力人在进入这一行业之前是体制内的公职人员,他们敏锐地发现政府购置服务的“商机”;一些社会组织则通过种种渠道,与卖力政府购置社会服务的相关人员联络,举行“争资跑项”。

这些社会组织卖力人凭借既有的和建构的政缘关系网络,可以获得相对稳定的资金保障,为政府内部的权力寻租提供了便利通道。因此,在关系化逻辑主导下,一旦社会组织到场社区服务的念头发生异化,资源递送就容易泛起消耗,服务质量通常也会大打折扣,甚至可能形身分利团体;普通社区住民缺乏自下而上到场监视的路径,往往成为最为被动的受众。▍精英化与悬浮化:社会组织到场社区发动的内卷化逆境都会社区内部的生疏化问题一直被视为社区治理的重大逆境。因此,如何有效地震员社区住民、重建社区配合体,就成为许多理论与实践事情者的配合目的。

海内外的社区营造或社会建设基本在这一情境下展开。社区发动首先需要依托或建构基础性的社区信任体系。社区信任体系是社会组织到场社区治理的重要社会基础,脱离这一信任纽带,社会组织便会悬浮于社区而空转。

乡村社会有着相对稳定的血缘与地缘关系作为村民之间的联络纽带;而在都会,陪同单元制的解体与房地产的商品化,业缘纽带解体,地缘纽带的基本懦弱不堪,社区住民之间缺乏有效的联络纽带,使得社区信任体系先天不足。同时,社区住民由于职业、阶级、年事的分化,在需求、品位、闲暇等方面均有诸多差异,社区作为都会系统中的有限组成部门,民众的主要需求无须依托社区来满足,都会社区缺乏配合的前言或纽带将生疏的个体联络起来。从都会的社区实践来看,当前,社会组织到场社区治理主要有两条路径:一是直接为特定群体提供专业化的社会服务,好比开展针对失独老人、空巢老人、贫困家庭等弱势群体的特殊服务;二是通过外来社会组织孵化和培育内生于社区的社会组织,进而挖掘与培育社区努力分子。

第一条路径针对弱势群体的需求,开展一些专业化的心理咨询和资源链接服务。在理想状态下,这些专业服务对于提升弱势群体的生活质量与获得感具有一定的促进作用,但整体而言,现在大量的社会组织仍然存在专业化不足的问题。

由于这类服务过于专业化且针对的群体具有较强的特殊性,多数普通民众无法感知社会组织到场社区治理的直接效果。第二条路径指向社区民众,意图通过培育内生的社区型社会组织满足社区住民的闲暇娱乐需求,并动员部门住民到场公益服务。

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随着资金资源的注入,加之专业社会组织的指导,社区型社会组织获得了较快生长,尤其在数量上显著增长,特别是文娱类组织。社区型社会组织的主干通常也是社区的努力分子,往往兼任党小组组长、楼门长、住民代表、社区志愿者等多重身份。也就是说,社区发动中的努力分子群体与社会组织的主干相对牢固,而且是互构的。这一批人的年事主要漫衍在55~65岁,以女性为主;多数具有党员身份,并具备较强的向导、组织、相同能力,甚至曾担任过一些向导职务;他们自己或具备一定的文艺特长,或热衷公益,相较于其他社区住民,属于有钱有闲的群体。

依托社会组织孵化与培育社区型社会组织时,识别社区的努力分子,进一步在社区注入资源,一定水平上有助于社区和专业社会组织的稳定,进而强化与社区努力分子的关系。然而,现在的情形并未充实体现出社区努力分子、社区型社会组织的主干能够发挥二次动员作用。当前,社区型社会组织自身的运动自己具有开放性不足和精英化的趋势,除了少数公共类的歌舞类组织能够吸纳一些人到场,多数绘画类、陶艺类等趣缘类组织由于具有一定的专业性,吸纳的社区住民十分有限,多数普通住民被排挤在外。

因此,虽然从外貌上看,专业社会组织通过孵化与培育社区型社会组织,成为挖掘社区努力分子、建设社区内联络纽带的重要路径;但这种多重身份的叠加恰恰袒露出社区发动的精英化取向以及社区发动中的“虚假到场”问题。社区发动最终异化为社区精英的发动,这些精英未能发挥作为中间前言的二次发动作用,动员更多普通住民到场社区治理;相反,社区的精英发动使得社区精英悬浮于民众之上,形成社区发动的精英替代问题。社区发动的精英替代问题造成的直接结果是,社区资源的增加并未带来社区治理的实质性改善,反而导致社区发动的内卷化逆境。

近年来,各级政府虽然通过政府购置服务为社区注入了大量的资金资源,但社区民众的获得感并未增加。其基础原因在于,有限的社区资源主要流向专业社会组织与社区精英,较少惠及普通民众;社区民众的民意被社区精英阻隔,成为“被代表”的缄默沉静工具,普通民众的基本公共服务需求因为“普通”而无法进入被购置的视野。

针对社区精英的社会服务项目“高峻上”且“有品位”,而且因其便利性和垄断性被不停放大与复制。尤其在社区治理创新的配景下,求新求异的运动更易进入地方政府与社区居委会的视野。许多外来社会组织也会主动迎合购置主体的需求,强化服务的“高峻上”属性,将其打造为社区治理的亮点。

如此一来,便泛起少数人需求过分满足而多数人需求被忽略的局势。虽然外貌上社区到场形式多样,运动富厚多彩,社会组织众多;但实际上,这样的社区治理模式只是社区精英的“游戏”,普通民众的缺席,社区到场水平较低。

长此以往,社会组织到场的社区发动将演化为仅仅针对社区精英的发动,这会造成社区资源分配的精英化与社区到场的利益化,甚至形成社区居委会、外生型社会组织与内生型社会组织相互塑造的分利秩序。社区精英的需求与利益不停获得建构、满足与强化,而社区普通住民的诉求却可能被忽略或无法获得有效回应,这一情形一定会导致社区进一步丧失直接发动民众的能力、社区住民认同度降低、社区发动陷入内卷化的逆境。

缺乏发动能力的社会组织也因此将失去最广泛的群众基础,难以恒久扎根于社区。▍社会组织再出发:回归“社会”与发现“群众”21世纪以来,政府购置服务不仅被视为政府职能转变的重要体现,更被视为社会治理机制的创新。

政府职能的转变为社会组织到场社区治理提供了重要的资源支持与到场空间,却导致了社会组织的资源供应体系泛起市场化、体制化与关系化等多种形式的异化,以及在到场社区治理中泛起社区发动的内卷化逆境,最终影响到社会组织到场社区治理的效果。上述模式源于对新公共治理理论的应用,其重点在于引入私营部门,激活其他社会主体,并主要通过市场机制提升公共服务的效率,进而取代传统的、僵化的、科层制的服务方式。可是,这一模式强调的“三E”(效率、效益、经济)尺度自己与公共价值观相冲突,而且过分依赖私营部门,尤其是一些社会组织所标榜的公共精神。在实践中,一些私营部门恰恰将公共服务视为市场中的商品,并放大公共服务这一商品的利润属性,而非公共属性。

这使得在从政府主导模式转向市场主导模式的历程中,私营部门(包罗社会组织)的不道德与糜烂行为非但没有淘汰,相反随着与政府距离的增加而增加。同时,由于公共服务自己的特定限制,包罗对服务内容、服务场域、服务工具的要求,使得公共服务领域很难形成以客观尺度权衡效率与质量的完全竞争市场,也很难实现理想中的市场竞争后的最优服务。此外,新公共治理理论将被服务的住民比作主顾,实则把住民视作被动的被服务群体。

这种认识不仅导致住民到场社会治理的主体性丧失,而且可能导致一些自利、缺乏公德的个体不停放大个体或少数群体的利益,加剧社会碎片化。新公共治理理论关于政府、社会组织与服务工具的角色的设想,在实践中导致了诸多异化现象。这些异化既源于对既有政府治理方式的路径依赖,也源于社会组织纯粹以“盈利”为目的的市场化逻辑,以及被服务工具的原子化与离散化。

这也提醒我们,应当跳脱出从理论到实践的补缺视角,基于中国的实践,反思公共服务的“公共性”价值基础,重新发现公共服务嵌入历程中的社会基础与组织基础——社区与社区中的“人”,进而借鉴有效的传统履历,形成协力,推进社会组织到场社区治理的可能。在详细介入路径方面,当前社会组织到场社区治理的主要症结在于,社会组织的视野多强调“服务性”的社会事情,而缺乏“组织性”的群众事情,只见精英而未见群众。在这个意义上,社会组织不仅需要重新回归社会性的公共价值使命,而且需要真正回归社会,下沉社区,发现群众。在理论探讨与实践探索上,多有学者强调群众事情应当借鉴社会事情的专业方法。

笔者认为,社会事情的本土化历程恰恰需要借鉴群众事情的方法,增强社会事情与本土社会的亲和性。事实上,社会事情与群众事情在价值理念、事情原则等多方面具有相当高的契合性与一定的互补性。好比,社会事情的专业服务理念强调“助人自助”,满足住民的需求并解决社区问题;党的群众事情强调一切为了群众,一切依靠群众,解决群众遇到的生活上或思想上的难题。

社会事情从理念、理论到方法,有一套逻辑自洽的体系,并据此形成所谓“科学”与“专业”的话语。而群众事情与社会组织强调的专业分工差别,它并非以专业化作为解决问题的前提,形塑了低成本、中国特色的简约主义与非正式化的治理方式,在中国的治理实践中发挥了重要作用。当前,一些社会组织运用的社会事情理论与方法,如个案、小组与社区事情等方法,在实践中难免存在教条主义的倾向,直接运用外来的理论与方法去切割中国自身的国情基础,未思量其与中国的文化、社会结构与民众心理存在一定的隔膜,尚未实现本土化的融入与再造。例如,这些理论多建设在西方个体主义的心理基础之上,与中国家庭本位、团体主义的心理形成较不适配。

方法的不妥运用,也容易导致社会事情服务的外貌化,如把“小组事情”单纯视为开展频频运动。在基本语言使用上,运用所谓“专业”话语经常使得社区事情者与民众之间发生无法亲近的隔膜。

而借鉴群众事情方法,恰恰要求“一切从群众中来,到群众中去,从实践中来,到实践中去”,寻求与群众基础和社区基础相匹配的事情方法,遵循“实践-理论-实践”式的、社区本位的循环逻辑。社会组织通过专业服务解决特殊群体的一些问题,在某些领域具有特定的优势,但其成本较高、笼罩面小,难以回应社区的基础性与普遍性需求。群众事情的优势在于其非专业性与群众性,少花钱多服务,既能办小事,也能集中气力办大事。

社会事情借鉴群众事情的方法,发动和组织群众到场社区治理,既可以有效表达群众的公共需求,又可以大幅度淘汰社会组织的运作成本。同时,被发动的群众自己将不仅是社会组织服务的工具,还可能成为公共服务的供应者与监视者,在社区内形成“供应-组织-服务-监视”的内循环。因此,社会组织到场社区治理可以借鉴群众事情方法;或者说,社会事情应与下层组织的群众事情相融合。

一是应做到主动深入群众,相识群众,挖掘与识别普通群众真实的公共服务需求,唯下不唯上,唯实不唯书。二是应当擅于组织群众,通过群策群力解决社区的普遍问题,实现对社区普通精英与普通民众的双重发动。

如此一来,社会组织便能在不停地深入群众、组织群众的历程中深入扎根社区,以有限的资源引发更多的社会气力,不停培育社会信任体系与社会监视体系,进而形成社区的社会资本,在改善社区治理的同时,实现社会组织的再造。社会组织一旦能够回合并深入“社会”,发现和组织“群众”,社会组织到场社区治理的正反馈也将成为可能。— 2020年12月新刊目录 —▍域外罗斯福门路能拯救英国吗?佘倩影 张佳俊▍封面选题 “双循环:探寻中国经济生长新空间”建立“消费-创新”新循环—— 2035经济新主题张 平疫情、衰退与冲突下的中国经济新生长张 明培育制造业生态体系:工业史视角下的“双循环” 严 鹏 走出萨缪尔森陷阱——打造后全球化时代的开放经济高 柏▍全球治理国际权力结构变迁与世界卫生组织的生长计谋张传红 李小云▍公益理论与公益实践反思“第三部门”理论:扶贫中的政府与公益组织王晓毅悬浮的社会组织陈 锋▍专题:重新认识西方“美国实验”与“美国危机”—— 特朗普现象背后的总统选举制度 王 希欧洲民粹主义的多重面貌 张金岭欧洲环保政治的兴起与限度 叶开儒▍新生长知识被排挤的援助向导者—— 日本战后国际援助的兴与衰 徐 加 徐秀丽▍学术评论如何建设政治学的中国学派 潘 维▍世界观什么是中亚?—— 地缘身份、内部结构与复线历史 袁 剑全球疫情下的中西方碰撞与“东升西降” 高 程▍经典重温吴汝纶访日与近代中国教育革新 杨一男本文刊于《文化纵横》2020年12月刊。

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